| 文號 | 宜政辦發〔2023〕37號 |
| 制發機關 | 宜興市人民政府 |
| 成文日期 | 2023-12-28 |
| 文件類別 | 通知 |
| 文件狀態 | 正在執行 |
市各相關單位：
為貫徹落實黨中央國務院、省委、省政府對耕地和永久基本農田保護工作的決策部署要求，我市積極圍繞耕地數量、質量、生態“三位一體”保護建設目標，以徐舍鎮為先行試點，開展全域覆蓋的耕地有序恢復和集聚提升保護工作，并編制了《宜興市耕地有序恢復和集聚提升保護試點專項規劃（2023-2027年）工作方案》（以下簡稱《工作方案》），《工作方案》已經市政府同意和江蘇省自然資源廳批復，現印發給你們。請各板塊按照工作方案規劃期內耕地恢復6萬畝總體目標要求，結合高標準農田建設、生態美麗鄉村建設及土地后備資源等，迅速摸底耕地恢復提升規模及計劃安排，并于10月15日前上報市自然資源和規劃局。市自然資源和規劃局根據《工作方案》編制專項規劃，規劃期內各板塊各類占補、掛鉤和進出平衡項目原則上均應納入專項規劃，專項規劃經市政府批準實施后，各板塊沒有納入專項規劃零星占補、掛鉤和進出平衡項目不再單獨立項入庫實施。
宜興市人民政府辦公室
2023年9月25日
宜興市耕地有序恢復和集聚提升保護試點專項規劃（2023-2027年）工作方案
為全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神，嚴格落實江蘇省耕地保護和用途管制制度，加強耕地保護和用途管控，全方位夯實糧食安全根基，根據《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于做好二〇二三年全面推進鄉村振興重點工作的實施意見》（二〇二三年二月十七日）、《江蘇省自然資源廳 江蘇省農業農村廳 江蘇省林業局關于加強耕地保護嚴格耕地用途管制的通知》(蘇自然資發〔2022〕178號)及《江蘇省自然資源廳 江蘇省農業農村廳 江蘇省林業局關于進一步做好耕地進出平衡工作的通知》(蘇自然資發〔2023〕116號)等文件精神，在充分認識強化耕地保護、加強農田建設是實施鄉村振興戰略，加快農業農村現代化建設的首要任務下，我市積極以“小田并大田”集成改革為抓手，以增減掛鉤、占補平衡和耕地“進出平衡”等為整治實施路徑，推動耕地“規模化、宜機化、生態化、智能化、產業化”建設；積極謀劃“山上”不穩定耕地換“山下”新增優質耕地，打好優化耕地空間布局工作“組合拳”，強化耕地數量、質量、生態“三位一體”保護。以耕地數量穩定、質量可靠、地力提升、生態價值發揮為目標導向，全面推進耕地有序恢復和集聚提升保護試點工作。現結合我市實際，制定如下工作方案。
一、工作背景
耕地是我國最為寶貴的資源，是保障國家糧食安全、促進農業現代化發展的重要物質基礎。自然資源部在傳達學習貫徹習近平總書記在全國兩會上系列重要講話和全國兩會精神時，要求“嚴守耕地保護紅線，優化布局，采取經濟獎懲等措施，促使南方部分省份有序恢復一部分流失的優質耕地”。近年來，蘇南地區經濟快速發展，城鎮化建設深入推進，使得耕地持續減少，加之調查口徑因素，宜興市耕地面積比上一輪耕地保護目標減少了20.40萬畝。同時，套合2021年國土變更調查數據，“三區三線”劃定的永久基本農田已流出穩定耕地面積1.02萬畝。隨著鄉村振興戰略的深入推進，重大建設項目等落地均需用地要素保障，在很大程度上土地需求規模將大幅增加，使得宜興市耕地資源的供給更趨緊張，耕地保護任務愈加艱巨。宜興市充分認識耕地保護的重要性，強化了耕地保護和用途管控，嚴格控制耕地轉為其他農用地，加強農業基礎設施建設，積極挖掘潛力增加耕地，將有限的耕地資源優先用于糧食生產，采取有力措施防止耕地“非糧化”，扛牢耕地保護責任，牢牢守住國家糧食安全的生命線。
近年來，宜興市積極開展了耕地補充恢復工作，穩妥有序推進土地整治、高標準農田建設工作。但從全市相關工作推進情況來看，需要進一步加大力度，特別是需要省廳給予政策支持，有效整合土地復墾、復耕等政策措施，更有利于我市探索耕地有序恢復和集聚提升保護路徑，優化自然資源空間配置要素，為實現耕地可持續穩定利用及保障糧食安全奠定基礎。
二、工作原則
（一）保護優先，全面提升。以“節約集約用地，嚴守耕地紅線”為出發點，堅持生態優先、綠色發展，按照整體恢復、系統恢復的要求，全面分析土地利用現狀，以問題導向、目標導向、結果導向，對項目采取工程、技術、生物等綜合措施，全面系統提升項目治理水平，高質量實施耕地補充恢復和集聚提升保護工程，統籌實施耕地數量恢復、耕地功能回歸、耕地質量提升、耕地生態優化，以切實提高糧食綜合生產能力，有力促進農業高質量發展，將項目建成生態美麗、規模集中、適合現代化農業生產的高優農業示范區。
（二）規劃先行，統籌推進。堅持規劃引領，以《宜興市國土空間總體規劃（2021-2035年）》（以下簡稱《總體規劃》）為基礎，在《總體規劃》的管控和引領下編制專項規劃；順應村莊發展規律，務實漸進推進工作，加強專項規劃與鎮村布局規劃、村莊規劃的統籌協調，確保相關工作協同推進、動態更新。嚴格按照耕地保護和用途管制制度要求，對長期穩定利用現狀耕地周邊零星分散的非耕地有序實施耕地恢復和集聚提升保護建設，耕地地塊分布集中的區域，按照“四至封閉，邊界清晰，規模適度”的要求，以永久基本農田保護區為目標導向，規劃為永久基本農田儲備區，分步有序實施耕地補充恢復和集聚提升保護工程。
（三）創新機制，強化管理。充分發揮專項規劃在統籌農業資源配置、優化永久基本農田布局等方面的支撐作用，助推農業資源要素配置改革；探索創新耕地有序恢復工作新機制。按照保障糧食安全的要求，創新耕地有序恢復和集聚提升保護工程后期管護利用機制，嚴格耕地用途管制，集中連片恢復后形成的耕地優先劃為永久基本農田儲備區，重點用于糧食生產，堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。
（四）以人為本，公眾參與。耕地恢復工作必須堅持以人民為中心的發展思想，充分征求農村集體經濟組織和農民意見，充分調動農村基層干部和廣大農民群眾的積極性和創造性。始終從農民群眾角度思考問題，尊重民意、維護民利、強化民管，在方便群眾生產生活和不違背群眾意愿的基礎上進行恢復與搬遷，一切以改善農村生產生活條件，以提高農民的生活質量和健康水平為目標；開展耕地恢復工作，農民不同意的不得納入集中連片恢復范圍，依法保障群眾的知情權、參與權和收益權。
三、總體目標
規劃期內，圍繞耕地數量、質量、生態“三位一體”保護建設總體目標，以徐舍鎮為先行試點，開展耕地有序恢復和集聚提升保護試點工作，從以往分散式補充耕地的簡單治理，到耕地集聚提升保護的迭代升級，總結推廣，引導各鎮有序實施3000畝~5000畝規模的集聚提升項目不少于20個，有序恢復補充耕地約6萬畝，扎實推進耕地有序恢復和集聚提升保護工作。以逐步把永久基本農田全部建成高標準農田為目標導向，將恢復后優質耕地合理劃入永久基本農田儲備區，保障耕地的可持續穩定利用；將不穩定耕地與新增優質耕地“進出平衡”，逐步實現耕地總量增加、質量提升、空間布局優化、生態環境改善等多目標綜合效益；進一步從農民增收、產業延伸、生態賦能等方面綜合施策，全方位提升鄉村生態產品價值的疊加，構建“一眼宜興，滿目江南”美麗田園新畫卷。
四、工作內容及要求
（一）工作內容
按照“試點先行、全域覆蓋”的思路，宜興市自然資源和規劃局組織編制《宜興市耕地有序恢復和集聚提升保護試點專項規劃（2023-2027年）》（以下簡稱《專項規劃》），《專項規劃》經專家評審通過后，報宜興市人民政府批準，作為組織實施依據（項目立項依據）。宜興市自然資源和規劃局負責對各鎮（街道、園區）上報各類子項目規劃設計方案進行審查并予立項，引導各鎮（街道、園區）開展耕地功能恢復、整治補充耕地、耕地質量提升、建設用地復墾及農田生態優化建設。各鎮優先將“山下”平原等達到可長期穩定利用條件的耕地，劃入永久基本農田儲備區，解決耕地碎片化、空間布局零散等問題；鼓勵農民將南部“山上”山坡等部分開荒或拋荒耕地進行土地流轉種植果樹林，以實現農業結構調整。通過“山上”不穩定耕地與“山下”新增優質耕地“進出平衡”，最終實現耕地總量增加、質量提升、空間布局優化、生態環境改善目標。
耕地功能恢復。項目區主要針對即可恢復、工程恢復屬性地類，開展耕地恢復工作，采用耕作層土壤剝離利用、精準平整等措施，進行土地平整，覆蓋優質耕作層土壤，恢復耕地功能。
整治補充耕地。項目區內宜耕農用地和未利用地，進行土地整治，優先開發為耕地，用于補充耕地，實現耕地占補平衡。
耕地質量提升。項目區內修繕、新建灌溉與排水設施、機耕道路，提高灌溉保證率和耕作便利度；整合歸并耕地地塊，有水源條件的區域實施旱地改水田，提升耕地質量等級，滿足農業機械化、現代化生產要求。
建設用地復墾。項目區內的零星建設用地，開展建設用地復墾，優先復墾為耕地，形成的增減掛鉤指標可用于城鄉建設用地增減掛鉤。
農田生態優化建設。采用生態化工程措施，建設生態溝渠、農田防護林等，建設生態田園、美麗田園。
永久基本農田儲備。以耕地集聚提升保護為目標導向，將恢復后優質耕地合理劃入永久基本農田保護儲備，用于重大建設項目等占用永久基本農田補劃，或一般耕地改變地類的“進出平衡”等。
（二）工作要求
項目實施要因地制宜，工程建設要突出耕地保護、盤活存量、生態修復、質量提升。項目推進總體上遵循循序漸進，實事求是，確保年度實施一批、驗收一批、變更一批、歸還一批，把集中連片整治與高標準農田建設、建設用地復墾等工作相結合，統籌做好農田生態優化建設等工作，推進糧食安全、生態保護、產業升級。
規模要求。項目區規模3000畝~5000畝為宜。“山下”東部太湖瀆區、北部、西部平原區和低洼圩區的鎮（街道、園區），要積極謀劃5000畝集聚提升片區，適度擴大規模；西南部低山丘陵區的鎮（街道、園區），符合長期穩定利用條件的，適度開展3000畝集聚提升片區整治，“山上”山坡等不穩定區域耕地，逐步退出集中連片保護區。最終以太湖瀆區、低洼圩區和平原區為主，形成一批集中連片規模達3000畝~5000畝的優質良田。
連片度要求。項目區原則上不突破連綿山體、氿、湖、大河等，耕地分布集中連片，適宜機械化、規模化糧食生產。
坡度要求。平原、低洼圩區項目區坡度在6度以下，低山丘陵坡度在15度以下。
生態要求。項目區耕地無污染，土壤清潔、土質良好，溝、渠、路、農田防護林等符合生態化要求，采用節水灌溉技術，可保留適度的生態用地。
工程要求。片區內工程實施一經批準，嚴格執行，不得擅自變更。如因不可抗力確需變更的，在保證項目建設規模、新增耕地數量和質量的前提下，參照江蘇省土地整治項目規劃設計變更管理要求履行變更手續。
強化永久基本農田特殊保護要求。已劃定的永久基本農田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。項目區土地整理復墾開發和高標準農田建設中開展必要的田間道路建設以及灌溉及排水設施、農田防護林等配套設施的，允許少量占用永久基本農田，并在項目區內予以補足，確實難以在項目區內補足的，在宜興市范圍內同步落實補劃任務。
（三）工作流程
積極探索耕地有序恢復和集聚提升保護工作全流程管理模式，做好立項、備案、實施、驗收及指標管理。宜興市自然資源和規劃局對耕地有序恢復和集聚提升保護項目進行統一管理，項目區內涉及的“增減掛鉤”、“占補平衡”和“耕地進出平衡”指標的，按照項目區為單元，全面復核、獨立核算、統一實施、綜合驗收、分類備案。
1、項目立項。由各鎮（街道、園區）組織村級集體經濟組織，以《專項規劃》為依據，編制項目區的規劃設計方案。宜興市自然資源和規劃局會同農業農村等部門對方案組織專家論證，通過后報宜興市人民政府相關部門批準立項。
2、三類項目的立項及備案。項目區項目立項經批準后，涉及“增減掛鉤”、“占補平衡”和“耕地進出平衡”等三類項目的，由宜興市自然資源和規劃局根據自然資源部、江蘇省自然資源廳相關要求進行分類立項審批并備案。
3、項目實施。鎮（街道、園區）統一組織實施，項目區實施周期為一年。
4、項目驗收。項目實施完成后，由宜興市自然資源和規劃部門會同農業農村部門組織驗收。驗收合格的，由宜興市自然資源和規劃部門會同農業農村部門聯合出具驗收意見。涉及“增減掛鉤”、“占補平衡”和“耕地進出平衡”的，同步分別出具驗收意見。
5、相關指標的管理。項目區驗收后涉及“增減掛鉤”、“占補平衡”和“耕地進出平衡”指標的，由宜興市自然資源和規劃局根據自然資源部、江蘇省自然資源廳相關要求統一報江蘇省自然資源廳進行分類管理。
五、建立健全相關機制
（一）建立耕地指標補償機制
積極穩妥開展耕地有序恢復工作，恢復后的耕地可以納入永久基本農田儲備區，用于重大建設項目占用永久基本農田補劃，或一般耕地改變地類的“進出平衡”。耕地補充產生的增減掛鉤指標、規劃空間指標、耕地占補平衡指標，自用結余的，可申請宜興市內統籌，獎勵標準按《市政府關于全面統籌建設用地資源配置提升土地節約集約利用水平的若干意見》(宜政發〔2021〕245號)規定執行，進出平衡及永久基本農田補劃等指標，宜興市按照各指標標準給予相應獎勵。
（二）建立耕地保護補償和激勵機制
1、耕地保護補償。由市財政局、市自然資源和規劃局按高標準農田累計建設面積、永久基本農田保護面積、耕地保有量面積、繳入省級國庫新增費四項分配因素（權重分別為25%、20%、15%、40％)測算，向耕地保護重點區域傾斜分配，用于耕地保護等。
2、耕地保護績效評價激勵。采用耕地保護績效評價方式，每年對耕地保護工作成效突出的鎮人民政府或街道辦事處、園區管委會以及村集體經濟組織給予通報表揚或者資金獎勵。受激勵的鎮（街道、園區）、村級集體經濟組織應承當相應耕地保護任務。當年受省級激勵的鎮（街道、園區）自動列入宜興市受激勵名單，享受宜興市耕地保護激勵。
我市耕地保護激勵由市自然資源和規劃局、市財政局共同組織實施。市自然資源和規劃局會同市財政局開展耕地保護激勵的績效評價，制定激勵資金分配方案；市財政局牽頭負責耕地保護激勵的資金下達，對資金使用、管理進行監督考核等。
（三）建立耕作層土壤剝離利用工作機制
1、政府主導、統籌實施。市政府負責組織領導全市耕作層土壤剝離利用工作。自然資源部門負責協調管理和指導監督工作；農業農村部門會同生態環境部門負責耕作層土壤質量評定、確定能否剝離及剝離深度；各鎮（街道、園區）負責組織實施本轄區內的耕作層土壤剝離利用工作。重點對耕作層土壤剝離利用的實施范圍、責任主體進行明確，耕作層土壤剝離利用涉及剝離、運輸、存儲、利用等多個環節，涉及自然資源、農業農村、財政、生態環境等多個部門，項目實施各方協調，統籌兼顧。
2、資金保障、規范管理。財政部門統籌安排耕作層土壤剝離利用工作產生的費用。資金來源可按實列入新增建設用地有償使用費、農業土地開發資金等支出。耕作層土壤剝離利用補助標準為每畝3萬元，用于支付實施方案制定、耕作層土壤質量評定、土方工程、運輸、儲存管理和集中堆放場地租用、再利用過程中運輸及土方等各項費用（原則上本區域范圍內）。對于跨區域使用耕作層土壤剝離產生的多余費用在宜興市級補助費用中雙方自我協商解決。
（四）構建耕地用途管控聯動機制
構建市、鎮（街道、園區）、村級組織和承包經營人四級聯動機制，明確職責分工和審核流程，建立職責清晰、層層負責的工作體系，切實履行耕地用途監管職責。
1、市級職責。宜興市人民政府對全市耕地和永久基本農田保護利用負責，對各鎮（街道、園區）耕地用途保護責任履行情況進行監督考核。制定相關耕地保護制度，嚴格落實耕地“占補平衡”、“進出平衡”制度，強化耕地有序恢復項目全過程管理監督，嚴格新增耕地核實認定，組織耕地“進出平衡”方案審查實施，實施耕作層剝離和耕地保護補償激勵機制，切實提高耕地數量、提升耕地質量和生態。重點對農村亂占耕地建房、“大棚房”等違法用地問題進行查處，落實遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”常態化監管措施。
2、鎮（街道、園區）職責。鎮人民政府負責組織實施本轄區耕地和永久基本農田保護利用工作，落實耕地用途保護目標責任制，健全管護隊伍，明確管理主體，定期開展耕地用途保護目標責任自查，上報宜興市自然資源和規劃局耕地動態日常巡查情況，落實耕地拋荒治理。負責耕地有序恢復項目實施和后期管護，按政策要求落實耕地“進出平衡”和設施農用地備案審核有關職責，宣傳耕地保護相關法律法規政策，管理和維護耕地和永久基本農田保護標志牌、界樁和農田設施。
3、村級組織職責。村集體經濟組織負責與承包人簽訂土地經營承包合同，監督承包經營主體做好耕地用途保護利用工作，明確耕地“非農化”和“非糧化”的相關要求，特別是永久基本農田保護的義務，做好合同履行的日常監督。加強耕地保護政策宣傳和引導，及時發現、制止、報告耕地“非農化”、“非糧化”行為，對耕地拋荒行為進行勸阻促耕。
4、承包人職責。工程實施前，做好土地承包經營權確權登記。工程完工后，按照適度規模經營的要求，由承包人統一經營。承包人根據土地承包經營合同中明確的要求，結合耕地自身條件，在符合農業產業發展、種植結構調整的前提下，合理種植糧食作物或棉、油、糖、蔬菜非糧食作物，杜絕耕地拋荒現象，嚴禁擅自改變耕地（特別是永久基本農田）用途，加大工程的后期管護力度。
（五）健全耕地綜合動態監管機制
健全土地執法聯動協作機制，進一步加強執法監管共同責任機制建設，嚴肅處置違法違規占用耕地問題。宜興市自然資源、農業農村主管部門按照職責分工，加強監督檢查，對于違法違規占用耕地行為，將依法依規嚴肅查處，涉嫌犯罪的，及時移送司法機關追究刑事責任。開展耕地動態監測，強化對耕地“占補平衡”、“進出平衡”的全流程監管，充分利用國土調查云、無人機航拍等技術手段，結合現場踏勘、抽驗等方式進行檢查，確保落實耕地“占補平衡”、“進出平衡”責任。
六、保障措施
（一）加強組織領導，明確責任分工
明確《專項規劃》工作任務，項目實施責任主體成立工作領導小組，建立政府主導、部門協作、公眾參與、上下聯動的工作機制，科學編制實施方案，嚴抓項目立項，嚴控項目質量。宜興市自然資源和規劃局牽頭負責政策指導、及時通報情況、根據需要會辦解決問題，指導鎮級開展方案實施等工作。
（二）強化資金保障，規范資金管理
建立完備的資金籌措和使用機制，規范資金管理，將試點項目資金納入財政預算管理，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用，確保專款專用，提高資金使用效益。
依據當前已有國家和省市政策，結合區域實踐，對耕地保護工作中挑大梁的鎮給予多項資金補償。在市財政的大力支持下，先期啟動資金通過市財政解決，后期鎮級通過多渠道資金籌措，推進耕地有序恢復工作。
（三）強化制度保障，開展試點示范
由于試點項目基層協調工作任務艱巨，資金投入較大，必須從尊重民意，保護公眾權益的角度出發，按照多規融合、生態文明建設等要求，先期開展試點示范，以點帶面穩步實施。在試點過程中積極探索創新，及時總結工作經驗，制定并完善相關政策措施，以期探索出一條我市耕地和永久基本農田保護利用的新途徑，為全省乃至全國提供可借鑒的耕地和永久基本農田保護經驗。
（四）加強宣傳引導，提高公眾參與度
把政府主導與媒體參與相結合，充分利用互聯網、數字化平臺等多種手段，開展成果交流、宣傳與推廣，把觀念灌輸與知識普及相結合，為試點項目工作營造良好的輿論氛圍，奠定扎實的社會基礎。整合系統內技術、人才、管理等方面的優勢資源，形成整體推進合力。
（五）加強風險防范，細化規范管理
正確認識風險，有針對性地提出風險防控措施，相關工程技術風險，應統籌機制，形成部門合力，建立領導小組，形成人民政府主導、多部門聯動的工作機制。相關資金風險，嚴格按照招投標法的規定進行招標，真正做到公平、公正；嚴格財務管理，規范竣工決算項目資金的管理、使用，按照相關規定，實行專款專用、單獨核算；嚴格執行所批復的預算，不得超預算和超范圍支出；加強對項目有關資料的管理，建立齊全、完善的項目檔案。相關廉政風險，應重視制度建設，強化制度落實制度建設，因地制宜，制定出符合本市的具體詳細的規章制度，并切實落實到位。相關社會風險，宜興市各有關責任部門主要領導應組成工作組織，建立高效的聯動工作機制，走群眾路線，傾聽群眾意見和建議，有針對性地研究群眾普遍反映的問題并提出合理的解決辦法。
（六）加強項目監管，適時組織開展考核評估。我市認真履行職責，做好項目監管、考核驗收等。適時組織開展考核評估，對未按時完成任務的，投入資金按原渠道收回。及時總結經驗做法，加大宣傳力度，營造良好社會氛圍。
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公安備案號：32028202000509