| 文號 | 宜政辦發〔2023〕15號 |
| 制發機關 | 宜興市人民政府 |
| 成文日期 | 2023-12-19 |
| 文件類別 | 通知 |
| 文件狀態 | 正在執行 |
各鎮（園區、街道），市各有關部門：
為切實加強耕地和永久基本農田保護，嚴格耕地用途管制，我辦牽頭制定了《關于加強耕地保護嚴格耕地用途管制的實施意見》，現印發給你們，請認真貫徹落實。
宜興市人民政府辦公室
2023年5月18日
關于加強耕地保護嚴格耕地用途管制的實施意見
為進一步加強耕地和永久基本農田保護，嚴格耕地用途管制，遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，根據《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166號）、《江蘇省自然資源廳 江蘇省農業農村廳 江蘇省林業局關于加強耕地保護嚴格耕地用途管制的通知》（蘇自然資發〔2022〕178號）、《無錫市自然資源和規劃局 無錫市農業農村局關于加強耕地保護嚴格耕地用途管制的實施意見》（錫自然資規發〔2022〕288號）等文件精神，結合我市實際，制定如下實施意見：
一、指導思想及總體目標
以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的二十大精神為指導，堅決貫徹落實“全方位夯實糧食安全根基、全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”的指示精神。切實提高政治站位，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。堅持農田就是農田，而且必須是良田的底線思維，把永久基本農田和耕地保護紅線放在重要位置，實行“首長負責制”并納入各板塊年度考核。全面落實耕地用途管制的重要戰略，加強耕地和永久基本農田“三位一體”（數量、質量、生態）的保護，確保完成上級下達我市耕地和永久基本農田保護任務。嚴格落實耕地“占補平衡”和“進出平衡”，通過多種渠道形式加強耕地和永久基本農田保護宣傳引導，增強依法依規保護耕地和永久基本農田的意識，推動全市土地資源要素的高效配置，實現城市高質量發展。
二、進一步強化永久基本農田特殊保護
按照國家要求劃定的永久基本農田，現狀種植糧食作物的，繼續保持不變；現狀種植棉、油、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變，也可以結合種糧補貼有關政策，積極引導種植非糧食作物的向種植糧食作物調整。種植糧食作物的情形包括在耕地上每年至少種植一季糧食作物和符合國土調查的耕地認定標準，采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。
永久基本農田一經劃定，不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地，不得種植造成耕地地類改變的植物。嚴禁占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚蝦蟹；嚴禁占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物；嚴禁占用永久基本農田挖湖造景、建設綠化帶；嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施。
已劃定的永久基本農田，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。能源、交通、水利、軍事設施等重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，經依法批準，應在落實耕地占補平衡的基礎上，按照數量不減、質量不降的原則，在可以長期穩定利用的耕地上落實永久基本農田補劃任務，新增的綠色通道，要依法依規建設，確需占用永久基本農田的，應履行永久基本農田占用報批手續。商品住宅、商業、旅游、娛樂、工業等經營性項目建設施工申請臨時用地的不得占用基本農田。難以恢復原種植條件的制梁場、拌合站等不得以臨時用地方式占用耕地和永久基本農田。國土空間全域綜合整治項目涉及永久基本農田調整的按有關文件規定執行。農村道路不得占用永久基本農田。土地綜合整治和高標準農田建設項目中開展必要的田間道路建設、灌溉排水設施、農田防護林等配套設施占用少量永久基本農田的，需編制永久基本農田調整補劃方案進行省級專家論證，報省自然資源廳備案后方可實施。方案中明確占用的永久基本農田需在項目區內補足，確實難以在項目區內補足的，需在本板塊轄區內同步落實補足任務，仍不能補足的需在全市范圍內實行永久基本農田有償異地代保補足。
三、進一步改進和規范建設占用耕地的占補平衡制度
嚴格執行建設占用耕地先補后占和“占一補一、占優補優、占水田補水田”要求，確保依法批準建設占用耕地足額優質補充到位。按照“成片整治為主，零星復墾為輔”的原則，在符合生態環境保護要求的前提下，通過組織實施土地整理、建設用地復墾、未利用地開發及高標準農田建設等多種方式，合理拓展補充耕地來源。省級以上公益林及重要濕地、自然保護地內的林地濕地、國有林場作為補充耕地來源，需相關主管部門出具同意開發、復墾的證明材料，否則不予入庫。加強補充耕地立項、實施、驗收、核定入庫、后期管護等全程監管工作，及時在省級耕地占補平衡項目動態監管系統中備案，做到“指標使用+項目監管”的全程動態監管。
四、嚴格管控、審慎穩妥實施耕地“進出平衡”
嚴格管控一般耕地（永久基本農田以外的耕地）轉為林地、草地、園地等其他農用地以及新增農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地，確需轉變用途的，應嚴格落實耕地“進出平衡”。“耕地轉出”的相關板塊承擔落實“耕地轉進”項目具體實施和后期管護責任。
根據我市實際，制定我市“進出平衡”工作實施細則。市自然資源規劃局會同市農業農村局等相關單位編制市級年度耕地“進出平衡”總體方案，對“耕地轉進”和“耕地轉出”的數量、質量、布局、時序予以安排落實。各板塊按照年度總體方案穩妥組織實施，有規劃、有計劃、有目標推進落實，確保“耕地轉進”項目通過上級驗收。
實施耕地“進出平衡”務必遵循實事求是原則，科學審慎穩妥推進，堅決杜絕損害群眾權益。《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44號）文件出臺前的存量“非糧化”地塊（國土空間規劃允許建設區、城鎮開發邊界內地塊除外），在維護好農民權益穩妥處置社會矛盾和不搞“簡單化”、“一刀切”的前提下先行整改，不能整改但符合農業結構調整政策規定的，各板塊統籌“兜底”落實“耕地轉出”指標納入市“進出平衡”總體方案；文件出臺后的“非糧化”地塊（包括國土空間規劃允許建設區和城鎮開發邊界內存量地塊及占用永久基本農田的地塊）先處罰再整改。嚴格耕地用途轉用監督，切實防止利用“進出平衡”規避建設占用耕地需落實占補平衡的情況發生。
五、進一步規范完善設施農用地管理
按照自然資發〔2021〕166號文件要求，新增的養殖設施和破壞耕作層的種植業設施不允許占用永久基本農田。嚴格控制新增的養殖設施和破壞耕作層的種植業設施使用一般耕地。需使用一般耕地的設施農用地實施主體向屬地板塊提出申請，屬地板塊將符合設施農用地備案條件的“耕地轉出”地塊數據上報市自然資源規劃局，納入市年度耕地“進出平衡”總體方案。各板塊只能對已落實耕地“進出平衡”的設施農用地備案，經市自然資源規劃局審核后，對符合規定的設施農用地及時在部、省“設施農用地信息備案監管系統”中錄入備案信息并上圖入庫。
自然資發〔2021〕166號文件（2021年11月27日）前，經各板塊審核備案，已在實施的設施農業建設，符合《江蘇省自然資源廳 江蘇省農業農村廳關于規范設施農業用地管理支持設施農業健康發展的通知》（蘇自然資規發〔2020〕3號）規定的，可繼續實施；尚未備案實施的設施農業建設，在落實耕地“進出平衡”后，按照規定進行用地審核備案。
六、耕地和永久基本農田保護的獎懲激勵
為鼓勵各板塊切實落實耕地和永久基本農田保護，按照“誰保護，誰受益”的原則，對耕地和永久基本農田保護挑大梁、擔重責的板塊分類給予經濟獎勵。
1．各板塊產生的規劃空間指標、城鄉建設用地掛鉤指標、耕地占補平衡指標，自用結余的，可申請市級統籌，獎勵標準仍按《市政府關于全面統籌建設用地資源配置提升土地節約集約利用水平的若干意見》（宜政發〔2021〕245號）規定執行。耕地恢復產生耕地進出平衡指標自用結余的，可申請市級統籌，市級給予獎勵，標準為每畝5萬元。
2．對按三調穩定耕地標準劃入永久基本農田，但現狀已不是耕地，在規定時間前按照要求恢復為穩定耕地的，市級給予獎勵，標準為每畝3萬元。
3．對三調后新增加的穩定耕地劃入永久基本農田的，市級給予獎勵，標準為每畝10萬元。
4．對復墾、復耕、土地綜合整理、高標準農田建設過程中增加的耕地，達到耕地連片、符合列入永久基本農田條件、可作為永久基本農田補劃資源的，在補劃為永久基本農田前按國家確定的耕地恢復補償標準每年給予獎勵，獎勵額度累計達到每畝10萬元后不再獎勵，同時補劃為永久基本農田的也不再給予獎勵；在獎勵額度累計達到每畝10萬元前補劃為永久基本農田的，市政府給予的獎勵額度補足到每畝10萬元。
對耕地、永久基本農田保護和入庫項目驗收后新增耕地管護不力，造成耕地流出且不能按時完成整改，影響上級對宜興考核的板塊實行懲戒，具體懲戒措施包括：一是暫停農用地轉用和土地征收報批；二是暫停設施農用地的備案和臨時用地的審批；三是暫停耕地進出平衡、占補平衡復耕項目及城鄉建設用地掛鉤復墾、工礦廢棄地復墾項目立項；四是涉及復墾、復耕耕地整改恢復未到位的，核減相應的指標，按現行標準收回指標費。
七、進一步切實履行耕地保護監管職責
構建市、鎮（街道、園區）、村級組織和承包經營人四級聯動機制，明確職責分工和審核流程，建立職責清晰、層層負責的工作體系，切實履行耕地保護監管職責。
1．市級職責。市級對全市耕地和永久基本農田保護利用負總責，逐級帶位置下達落實保護任務，對各板塊耕地保護目標責任履行情況進行監督考核。制定相關耕地保護制度，嚴格落實耕地“占補平衡”、“進出平衡”制度，強化土地整治項目全過程管理監督，嚴格新增耕地核實認定，組織耕地“進出平衡”方案審查實施，實施耕作層剝離和耕地保護補償激勵機制，切實提高耕地數量、提升耕地質量和生態。重點對農村亂占耕地建房、“大棚房”等違法用地問題進行查處，落實遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”常態化監管措施。
2．園區、鎮、街道職責。鎮級負責組織實施本轄區耕地和永久基本農田保護利用工作，落實耕地保護目標責任制，健全管護隊伍，明確管理主體，定期開展耕地保護目標責任自查，上報市自然資源規劃局耕地動態日常巡查情況，落實耕地拋荒治理。負責土地整治項目實施和后期管護，按政策要求落實耕地“進出平衡”和設施農用地備案審核有關職責，宣傳耕地保護相關法律法規政策，管理和維護耕地和永久基本農田保護標志牌、界樁和農田設施。
3．村級組織職責。村級組織負責與承包人簽訂土地經營承包合同，監督承包經營主體做好耕地保護利用工作，明確耕地“非農化”和“非糧化”的相關要求，特別是永久基本農田保護的義務，做好合同履行的日常監督。加強耕地保護政策宣傳和引導，及時發現、制止、報告耕地“非農化”、“非糧化”行為，對耕地拋荒行為進行勸阻促耕。
4．承包人職責。承包人根據土地承包經營合同中明確的要求，結合耕地自身條件，在符合農業產業發展、種植結構調整的前提下，合理種植糧食作物或棉、油、糖、蔬菜非糧食作物，杜絕耕地拋荒現象，嚴禁擅自改變耕地（特別是永久基本農田）用途。
八、加強耕地綜合動態監管
健全土地執法聯動協作機制，進一步加強執法監管共同責任機制建設，嚴肅處置違法違規占用耕地和永久基本農田問題。市自然資源規劃局、農業農村局按照職責分工，加強監督檢查。開展耕地和永久基本農田動態監測，利用土地執法衛片、耕地衛片和年度國土空間變更調查等方式強化對耕地流進、流出的監管。對于違法違規占用耕地和永久基本農田行為，將依法依規嚴肅查處，涉嫌犯罪的，及時移送司法機關追究刑事責任。
本《實施意見》自下發之日起施行。
附件：宜興市嚴格耕地用途管制落實耕地“進出平衡”實施細則
附件：
宜興市嚴格耕地用途管制落實耕地“進出平衡”實施細則
為落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格耕地用途管制，進一步提高耕地“進出平衡”工作科學性、嚴肅性和可操作性，依據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《江蘇省自然資源廳 江蘇省農業農村廳 江蘇省林業局關于加強耕地保護嚴格耕地用途管制的通知》（蘇自然資發〔2022〕178號）等要求，結合我市實際，現就細化落實耕地“進出平衡”工作提出如下意見。
一、實施范圍
耕地“進出平衡”，指除國家安排的生態退耕、自然災害損毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒外，耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地以及新增農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地的，應當通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。
實施耕地“進出平衡”包括“耕地轉出”和“耕地轉進”兩個方面，“耕地轉出”指一般耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地；“耕地轉進”指林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地等整治為耕地。
（一）“進出平衡”實施原則。首先在各板塊轄區范圍內落實“進出平衡”，無法落實的板塊在全市范圍內采取指標市政府統籌落實，指標統籌標準參照《市政府關于全面統籌建設用地資源配置提升土地節約集約利用水平的若干意見》（宜政發〔2021〕245號）執行。
（二）“耕地轉出”要求。“耕地轉出”應優先選擇不能穩定利用、質量較低、零星分散、不宜集中連片耕種管護的耕地，優質、集中連片的耕地，尤其是高標準農田（永久基本農田范圍以外的），原則上不得轉出。“耕地轉出”確實不可避讓已建成高標準農田的，要按照“占多少補多少”的要求補建高標準農田。“耕地轉出”地塊原則上不得轉為建設用地和未利用地（確需轉為建設用地的按土地征轉用報批程序上報審批并落實占補平衡）。依據國土空間規劃，已納入規劃建設用地范圍內的一般耕地，原則上不能納入“耕地轉出”范圍。依法批準的建設項目實施不能占用上一年度“耕地轉出”地塊，切實防止規避落實建設占用耕地占補平衡。
1．“耕地轉出”情形：經批準在鐵路、公路等用地紅線外以及在河渠兩側、水庫周邊，按規定標準（縣鄉道路不得超過3米，鐵路、國道、省道不得超過5米）建設綠化帶、綠色通道，占用一般耕地的；經批準實施國土綠化占用一般耕地的，應在三調底圖、年度變更國土調查結果和國土空間規劃“一張圖”上明確空間和實施位置；經批準并符合相關標準的新增農村道路（農村道路是指“《土地利用現狀分類》（GB-T21010-2017）中的農村道路用地，即在農村范圍內，寬度≥1.0米、≤8.0米，用于村間、田間交通運輸，并在國家公路網絡體系之外，以服務于農村農業生產為主要用途的道路（含機耕道）”）、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層的種植業設施等農業設施建設用地，占用一般耕地的；工商企業等社會資本將通過流轉獲得土地經營權的，在符合農業結構調整相關要求的前提下將一般耕地轉為林地、園地等其他農用地，造成耕地地類改變的；其他在一般耕地上改變種植結構、開挖養殖坑塘，造成耕地地類改變的，占用耕地“挖湖造景”的除外。新建水利水電工程中水庫淹沒區形成的水庫水面等其他國家規定需落實“進出平衡”的。確需在耕地上建設農田防護林的，應當符合農田防護林建設標準。建成后，達到國土調查分類標準并變更為林地的，應當從耕地面積中扣除。
2．需出具相關依據及意見“耕地轉出”的情形：生態保護紅線、生態空間管控區內的耕地轉出的需征求生態環境部門意見，確保轉出后的用途不與生態保護功能相沖突；河湖管理線（最高水位線）內的耕地轉出的需征求水利部門意見，確保轉出后的用途不與水利管理要求相沖突。
3．不得納入“耕地轉出”情形：國土空間規劃確定的永久基本農田、允許建設區和城鎮開發邊界內的現狀一般耕地；五年內占補、掛鉤(工礦)等項目新增耕地；已在自然資源部監管平臺備案的“批而未用”地塊中的現狀一般耕地。
（三）“耕地轉進”要求。“耕地轉進”優先考慮面積較大的地塊，或與周邊現狀耕地布局集中連片、農田水利設施配套較好的地塊，按照優先順序。
1．“耕地轉進”情形：林地、草地、園地等其他農用地（含三調中標注即可恢復與工程恢復屬性的地塊）及農業設施建設用地整治為耕地的；建設用地、未利用地整治為耕地的（建設用地一般報城鄉建設用地增減掛鉤項目、未利用地一般報占補平衡項目）。
2．需出具相關依據及意見“耕地轉進”的情形：涉及林地、草地等其他地類整治為耕地的，要征得相關土地權利人及主管部門同意，經依法依規審核后方可納入；國土空間規劃允許建設區和城鎮開發邊界內的非耕地轉進的，需出具地塊不再建設的說明并提供相關國土空間規劃依據；生態空間管控區內的非耕地轉進的需征求生態環境部門意見，確保不與生態保護功能相沖突。
3．不得納入“耕地轉進”情形：自然保護地內的林地等生態用地；25度以上陡坡地、河道、湖區、林區、受污染地區等難以長期穩定利用的區域；自然保護地核心保護區、水源地一級保護區；生態保護紅線和河湖管理范圍線（最高水位先）內；已在自然資源部綜合監管平臺備案的“批而未用”地塊。
（四）“進出平衡”項目庫建設及指標管理。市自然資源規劃局負責對耕地“進出平衡”范圍核實認定和建立項目庫，將批準的年度“進出平衡”總體方案中“耕地轉進”項目和“耕地轉出”地塊信息錄入全省“進出平衡”備案監管系統，做到圖、數和實地相一致。各板塊負責“耕地轉進”項目的實施，項目竣工驗收合格后形成“耕地轉進”指標，納入耕地“進出平衡”指標庫管理，按照“先墾后用”、“先進后出”的原則，鼓勵先期形成指標再使用。市自然資源和規劃局對“耕地轉進”指標實行臺賬核銷的管理模式，在每年年底結合各板塊耕地衛片流出等情況對指標核銷結算。
二、工作程序
（一）需求申報（1-2月）。每年初，各板塊在符合國土空間規劃及農業農村、交通、水利等相關部門專項規劃并取得相關主管部門同意的前提下，先行摸底年內“耕地轉出”需求和制定年度“耕地轉進”實施計劃上報市自然資源規劃局。“耕地轉出”規模一般不得超出“耕地轉進”規模，確實需超出的，超出部分向市政府提出統籌申請并上報市自然資源和規劃局。
（二）方案編制（2-3月）。“耕地轉出”需求和“耕地轉進”范圍確定后，市自然資源規劃局會同農業農村等相關部門編制年度耕地“進出平衡”總體方案，明確“耕地轉出”和“耕地轉進”的規模、質量、布局、時序和項目實施安排。方案編制完成經專家論證后，市自然資源規劃局（林業局）、市農業農村局出具部門審核意見并按程序報市政府批準。市自然資源規劃局將相關成果上報備案至省級耕地“進出平衡”備案監管系統，作為全市實施耕地用途管制和年度耕地“進出平衡”的依據。
（三）組織實施（4-11月）。各板塊“耕地轉出”地塊實施應依據經批準的耕地“進出平衡”總體方案嚴格實施，符合方案的方能實施建設，未納入年度耕地“進出平衡”總體方案的，不得擅自轉變耕地用途。“耕地轉進”項目由各板塊按方案組織實施，確保如期驗收后納入耕地“進出平衡”項目庫管理。
年度“進出平衡”總體方案原則上在每年9月份可調整一次。各板塊“耕地轉出”地塊和“耕地轉進”項目實施有變化的需及時上報，市自然資源規劃局對市年度“進出平衡”總體方案依據各板塊需求作出相應調整，經市政府批準同意后報省自然資源廳，在省級耕地“進出平衡”備案監管系統內更新備案信息。
（四）驗收備案（12月）。12月底前，市自然資源規劃局負責組織“耕地轉進”項目初驗。各板塊在項目竣工后需對新增耕地進行土壤污染檢測，并向市自然資源規劃局提出驗收申請。市農業農村局負責“耕地轉進”項目的新增耕地質量評定。初驗合格的項目按程序報無錫市自然資源局規劃局進行終驗并由其出具驗收文件，報省自然資源廳備案，確保補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地。市自然資源和規劃局應及時做好項目實施驗收與年度國土變更調查成果銜接。
（五）監督核查（12月-次年6月）。市自然資源規劃局要充分利用土地衛片執法、耕地衛片監督、遙感影像監測等多種方式開展動態監管，強化對耕地“進出平衡”的全流程監管，并根據工作需要采取現場踏勘、抽驗的方式進行核查。對未按市級耕地“進出平衡”總體方案實施的“耕地轉出”地塊和“耕地轉進”項目，責令板塊整改并按總體方案實施。對未實現耕地“進出平衡”的將凍結該板塊補充耕地指標，被凍結板塊要采取相關措施予以整改補足，次年6月底前，完成整改補足的，解除凍結，不能完成整改補足的，扣除板塊的相應補充耕地指標。
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公安備案號：32028202000509